随着老龄化程度不断加深，海外多国出台延迟退休相关政策，应对适龄劳动力不足、养老金缺口扩大等问题。2024年9月13日，全国人大常委会通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》。我们认为，《决定》总体上对经济起促进支撑作用。一是，从财政角度看，基于缴费年限效应以及退休年限效应延迟退休政策可以有降低效养老金收支压力，推迟缺发时点，利于社保系统的整体稳定。二是，从就业角度看，学界普遍认为，延迟退休政策既有产出效应，又有挤出效应。整体上看，在当前经济环境下，延迟退休政策在一定程度上可以提升市场劳动力总供给，虽然可能对经济造成一定负面影响，但长期有利于促进经济高质量发展转型。三是，从生育角度看，延迟退休老龄人口产生的额外收入有利于降低家庭中子女养育开支压力，提振生育率。但延迟退休导致老年人无法帮助抚养孙辈，会对家庭造成抚养负担，降低生育意愿。而通过合理政策组合，可以有效发挥延迟退休对促进生育的积极作用，降低不利影响。与海外国家相比，我国延迟退休政策仍处于推行初期，相关部门或将不断完善配套政策，推动宏观经济高质量发展。
随着老龄化程度的不断加深，全球很多国家纷纷推行了延迟退休政策，以应对老龄化带来的劳动力不足、养老金缺口扩大等问题。我们通常所说的“延迟退休”政策，实际上包含两层含义：一是延迟退休年龄，其主要目的是延长老年人工作时间，在老龄化背景下保障劳动力供给；二是延迟领取退休金年龄，其目的是推后老年人领取养老金的时间，保障养老保险体系的可持续性。经过了数年的准备和酝酿，2024年9月13日，全国人民代表大会常务委员会正式通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，提出按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则，实施渐进式延迟法定退休年龄。本文以延迟退休政策为研究对象，主要从延迟退休政策的国际经验、中国实践以及经济影响等方面梳理其特点，最后据此总结出值得借鉴的经验以及相关政策建议。
中国已全面步入深度老龄化社会。世界银行关于人口老龄化的度量标准为：当一个国家或者地区60岁及以上人口数量占该国家或地区人口总量的比重超过10%，该国家或地区可视为进入老龄化社会；当65岁及以上人口数量占该国家或地区人口总量的比重超过14%，则可视为进入深度老龄化社会；当65岁及以上人口数量占该国家或地区人口总量的比重超过20%，该国家或地区则进入超级老龄化社会。世界银行数据显示，截至2023年末，我国65岁及以上人口占比已达14%；国家统计局抽样调查结果与其相近，我国65岁以上人口占比达15.4%。两项结果均反应我国已全面步入深度老龄化社会。
不断加深的老龄化程度导致两方面问题：一方面，我国养老金支付存在缺口，支付压力不断增大。据人社部发布的数据来看，近10年全国城镇企业职工基本养老保险的累计结余由2.39万亿增长至5.26万亿，但随着老年人口的增加，我国养老金的可支付月数却由18.5降低至11.2。另一方面，我国劳动力供给持续不足，人口红利逐渐消失。据社科院预测，预计到2050年，我国15岁到59岁劳动年龄人口将下降到7.1亿人，比2010年减少约2.3亿人。建国至今，较高的劳动人口数量为我国经济社会发展奠定了坚实的基础，随着劳动人口数量不断下降，我国劳动力供给将在2030年后出现严重不足状况，人口红利即将消失殆尽。
为解决这些问题，国际社会普遍采取延迟退休措施，我国改革前退休年龄与之相比偏低。海外发达国家大多较早进入人口老龄化社会，面对支付养老金人口数量减少、养老金支付压力较大，以及劳动力供给数量不足、人口红利消失等问题，各国普遍采取推迟法定退休年龄的措施，并收获了较为明显的效果。具体来看，美国自2003-2025年将退休年龄从65岁提升为67岁，英国将自2018-2046年将退休年龄从65岁增至68岁，德国法定退休年龄在2012-2029年从65增为67岁，法国在2011-2018年退休年龄自60岁提至62岁，并将在2023-2031年自62岁提至64岁，日本法定退休年龄在2013-2030年自60岁提高到65岁。与全球主要国家的法定退休年龄相比，我国改革前男女退休年龄均偏低。
从发达经济体的经验来看，其一，各国的延迟退休基本都采用循序渐进的政策节奏。英国、美国、德国、法国、日本等国家从政策研究、政策出台到政策实施，均设置了较长过渡期，以尽量减少改革对于劳动力市场、经济增长、养老金收支等方面造成的冲击。具体来看，英国自2010年推出延迟退休，要求到2018年先将女性退休年龄从60岁推迟到与男性相同的65岁，再到2026、2036、2046年分别统一推迟到66、67和68岁。德国于2007年通过法案规定，退休年龄从2012年的65岁逐步推迟至2029年的67岁。美国退休年龄从65岁到67岁，用时22年；法国退休年龄从60岁到64岁，用时20年。日本退休年龄从60岁到65岁，用时13年。循序渐进的方式能够较大程度减轻延迟退休政策对经济社会的冲击，更易于使群众接受，这也与我国官方发布的延迟退休政策相一致。
9月13日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》（以下简称《决定》），提出按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则，实施渐进式延迟法定退休年龄。
核心改革主要有三：第一，延迟法定退休年龄。自2025年至2039年的15年时间内，将男职工（干部和工人）的法定退休年龄从原六十周岁延迟至六十三周岁，将女职工的法定退休年龄从原五十周岁（原女工人）、五十五周岁（原女干部）分别延迟至五十五周岁、五十八周岁。第二，社保最低缴费年限提升。自2030年至2039年的10年内，按照每年增加6个月的幅度，将社保最低缴费年限自15年增加至20年。第三，设计弹性退休制度。职工可在法定退休年龄的基础上，自愿选择提前或进一步延迟退休，提前或延迟的幅度不能超过3年，且退休年龄必须大于原法定退休年龄，社保缴费年限也需要满足最低要求。
配套改革主要有二：第一，《决定》要求国家通过实施就业优先战略、完善带薪休假制度、发展养老托育服务等方式，解决劳动者对延迟退休政策的担忧。第二，《决定》提出了个人账户养老金“晚退多得”这一全新提法，未来可能改进个人账户养老金计发办法，进一步鼓励参保人员延后退休年龄。
具体来看，延迟法定退休年龄政策对女工人以及灵活就业人员两类群体影响较大。
其一，法定退休年龄延迟主要影响女工人。虽然男职工和女干部的退休年龄分别延迟了3年，但弹性退休制度下又允许提前3年退休，不构成硬性要求；若社保待遇计发办法不变，提前3年退休也不会导致退休待遇低于现行水平。因此，延迟退休对男职工和女干部的影响，更多是激励而非约束性质，这也是自愿原则的体现。而对于原本五十岁退休的女工人来说，其退休年龄至少需要延后2年至五十二岁，形成了硬性约束。由于女工人工资及养老金水平通常偏低，且养老金水平低于工资水平，2年的新增工作时长实际利于其权益的保护。
其二，社保最低缴费年限提升主要影响灵活就业人员。提升社保最低缴费年限对企业职工的影响比较有限，假设某企业职工自30岁参加工作，在不断缴的情况下只需要工作到50岁就可满足20年的最低缴费年限要求，基本不存在任何约束。但对于灵活就业人员而言，由于其不在企业就业，社保缴费支出完全由自身承担，常因经济压力出现断缴、少缴的情况。最低缴费年限的提升，可能令其被迫通过推迟退休年龄、延长缴费期，或更好进行流动性管理进而避免断缴的方式，满足最低缴费年限新要求。
本次延迟退休改革后，中国的最终退休年龄与海外发达国家当前退休年龄相差不远。考虑到中国仍为发展中国家，60岁预期寿命和健康预期寿命，虽然较20世纪80年代制定现行退休年龄时有了较为长足的进步，但相较于海外发达国家仍有一定差距。本次改革后的退休年龄，已经比较符合中国人口的健康水平状况，短期内应该不会再有进一步的整体调整。
延迟退休政策的推行将会对经济社会产生深远且复杂的影响，主要体现在财政、就业、人口三方面。在实施延迟退休政策的同时，若从国家层面叠加配置相关配套设施，则可以在一定程度上降低延迟退休对财政、就业、人口等方面的负面影响。
延迟退休在短期内可通过缴费年限效应以及退休年限效应，改善养老金计划收支余额状况。
从理论角度观察，一方面，延迟退休的直接效应来自于部分参保人养老金缴费年限延长，养老金计划收入增加；同时部分参保人延迟领取养老金，减少养老金计划支出。延迟退休有助于改善养老金计划的收支余额状况，提升偿付能力，减轻财政压力3。另一方面，间接效应来自于部分老年人工作时间延长，进而增加老年人创造的生产价值，并通过提高老年人收入水平来增加老年人缴纳的所得税，间接提高财政收入水平，促进财政的可持续性4。
从实证角度观察，在采取延迟退休政策的背景下：①总退休人数比不改革少5000-6000万人；②缴费赡养率比不改革低30.8%；参保赡养率比不改革低29.6%；③养老金收入比不改革高1.2万亿元；④基金支出比不改革减少7万亿元。
值得一提的是，在养老金收入端和支出端配置相关配套设施，可在一定程度上提高延迟退休政策弥合养老金缺口的效果。根据于文广、何畏、黄玉娟等（2024）测算5，如果没有任何配套设施，老年劳动者自愿延迟退休年限为6.34年，延迟退休政策实施效率仅为70.44%。如果在收入端配置配套设施，对延迟退休期间城镇职工所缴纳的统筹账户养老保险按照一定比例进行减免，则可将老年劳动者自愿延迟退休年限增至7.8年，实施效率提升至86.67%。如果在支出端配置配套设施，城镇职工在延迟退休期间，即开始以一定比例领取部分养老金，退休后全额领取养老金，则可将老年劳动者自愿延迟退休年限增至9年，实施效率提升至100%。因此，在推行延迟退休政策背景下，配套政策对减少养老金缺口至关重要。
第一种观点认为延迟退休将会对就业产生消极影响，也即老年人就业对年轻人就业产生挤出效应。其一，全社会就业总量有限，延迟退休使一部分人在岗时间延长，挤压年轻人的就业机会，压缩年轻人就业空间，短期内会对就业产生一定消极影响，挤压效果明显。其二，随着社会进步和现代化产业结构优化升级，就业市场对劳动者素质要求不断提高，延迟退休政策在一定程度上弱化了老年劳动者的竞争地位，在劳动力市场竞争中使老年人陷于从业的不利地位中。
第二种观点认为延迟退休对就业存在积极影响，也即延迟退休对就业岗位的产出效应。其一，延迟退休可以增加劳动力供给，长期有利于经济增长，从而增加企业对劳动力的需求，提供更多的就业岗位。其二，延迟退休可以通过降低老年人抚养比来降低年轻人赡养老人负担，微观上还可以减少企业缴纳养老保险的负担，从而提升企业资本开支。
虽然延迟退休对就业既存在消极的挤出效应也包括积极的产出效应，但在不同的时间段，两者的作用大小并不相同。从时间轴的发展变化来看，这两种效应在不同的时期发挥的作用有所不同，在政策推行之初挤出效应达到最大化，而产出效应因处于萌芽阶段作用甚微：直接造成一些岗位被高龄职工继续占用，而短时间内经济又难以创造出新的岗位，职位变动受到抑制，新增年轻职工将面临更少的职位。但是随着时间的推移，产出效应开始发挥作用，而挤出效应的影响由于岗位不断更新而随之淡化：导致劳动年龄人数上升和老年人抚养比下降，同时在养老金替代率不变的假设下，企业缴费负担将减轻，这将促进经济发展，从而增加对劳动力的需求，使社会失业率下降。总的来看，延迟退休短期对就业存在负面影响，以替代效应为主；长期可能会促进就业，以产出效应为主。
以日本为例，日本延迟退休政策出台后，劳动力供给增加，老年群体就业率大幅提升。一方面，根据日本厚生劳动省数据，受益于2013年开始实施的延迟退休政策，2023年日本60-69岁年龄段人口劳动参与率较2010年明显提升。另一方面，从就业率来看，日本60-69岁群体就业率自2012年至今大幅提升，同时期日本年轻群体就业率无明显变化。这一现象再次表明，老龄群体就业率的提升与延迟退休政策关系紧密。
此外，延迟退休对不同行业的就业影响存在异质性。其一，在经济发达省份，民众对延迟退休年龄政策的认可度较高，就业岗位较多，能够容纳较多老年人就业，因此实施退休政策有利于提升就业率。其二，延迟退休政策能够降低企业招聘成本，提升绩效管理效率，这与民营企业关注点更为契合6。其三，大规模企业就业岗位更多，员工结构更为复杂，延迟退休对员工数量及结构的冲击较小。其四，老年人大多就业于农业、制造业、住宿餐饮业、零售业等对劳动力要求较低的劳动密集型企业，延迟退休政策对劳动密集型企业就业的促进作用更为明显7。
综上所述，我们认为，目前我国经济发展正处在三期叠加状态，在此情况下，延迟退休政策整体上看可以提升市场劳动力供给，促进经济高质量发展转型。主要原因是，一方面延迟退休使更多高知有技术老年人继续工作，在保持行业水平质量稳定的同时，加大对新人培养力度，加速提升产业整体水平。另一方面，从事基础工作的老年人会挤占劳动市场，供给过剩造成的薪资水平下降倒逼年轻人学习进步，对行业整体水平提升起到正向反馈效应。然而，在高质量转型过程中，形成的劳动市场过剩问题，存在阶段性的转型阵痛期，对劳动效率，经济增长可能起到一定负面影响。
宏观上看，学界普遍认为，延迟退休对人口的影响，主要体现在出生率上。一方面，延迟退休增加了劳动力人口的工作时间，提高了人力资本利用率，创造了更多社会价值，社会资源总量增加，社会资源总量增加使得同比例下用于促进生育的资源增加，从而提升全社会生育率。另一方面，延迟退休降低了社会养老占用社会资源比例的增长幅度，释放出更多用于生育的社会资源，在一定程度上降低育儿成本，进而促进生育率提高，提升家庭生育意愿。
微观上看，延迟退休通过代际经济交换以及代际劳动交换，对生育率产生不同影响。
其一，通过代际经济交换，延迟退休对生育率存在收入效应。基于理性经济人假设，除繁衍需求、喜爱幼儿等主观因素外，育龄人群生育孩子的数量也受利益权衡的支配，由他们对未来回报的预期来决定。基于延迟退休政策，育龄人群预期自己在劳动力市场中的时间延长，延长的工作时间将会在一定程度上提升老年人收入预期，从而影响家庭的生育决策。一方面，老年人收入提升将强化向下代际收入转移的程度或弱化向上代际收入转移的程度，增加父母给年轻人的遗赠收入，降低家庭养老储蓄压力，从而释放出更多资源用于抚养孩子，提升生育意愿。另一方面，总体经济状况提升，将导致老年人对子女的经济支持需求变弱，提升子女在育龄时期的生育意愿。
其二，通过代际劳动交换，延迟退休对生育率存在隔代照料效应。由于婴幼儿公共照料体系以及市场提供正式照料服务不足，由祖辈进行隔代照料十分普遍，且比例越来越高。然而，延迟退休政策与日益增加的家庭照料负担之间存在冲突，可能降低育龄人群的生育意愿。一方面，老年人延迟退休使得隔代照料时间减少，隔代抚育的缺位可能导致个人或家庭倾向于延迟生育、少生育或不生育，年轻人生育孩子的时间成本上升，造成总和生育率的下降8。另一方面，由于延迟退休减少了隔代照料时间，年轻人照料孩子的时间增加，年轻人的劳动供给降低，导致工资收入减少，进而降低年轻人对每个孩子的教育投入，不利于长期经济增长。
为了降低延迟退休政策对生育率的不利影响，可以考虑实施相关配套政策措施。一方面，我们认为，政府可以组建公立育婴抚养机构，并雇佣部分有精力经验的老年人助力看护培养婴幼儿，降低家庭养育压力，同时促使政策更有效发挥其积极作用。另一方面，对需要隔代照料的家庭提供祖辈为孙辈提供照料的政策支持，如类似于生育的产假制度，工作的祖辈需要照料刚出生的孙辈时，可以申请提供一段时间的隔代照料假，降低延迟退休年龄对隔代照料时间的影响9。
结合我国现实背景和海外经验，本研究从弹性制度、配套政策、经济补偿角度提出以下政策建议：
其一，考虑弹性退休制度，调整部分人群提前退休时间。目前，国内不同行业、不同职位级别、不同身体状况、不同性别的人群对“延迟退休”政策态度尚不统一。因此，参照美国退休政策改革的经验，在改革年龄跨度较大的情况下，可以考虑适当加入弹性退休制度，设计不同退休年龄对应不同养老金领取标准的方案，既可以填补养老金支付缺口，又可同时兼顾不同人群选择退休时间的自身意愿。具体来看，失业保障、残疾保障、病退等情况是劳动者提前退休的主要渠道，部分国家通过立法关闭部分提前退休通道、收紧条件、降低待遇等方式，保障退休政策的公平性，提升高龄劳动者的劳动参与率。以此为经验，我国可考虑部分特殊群体实际情况，搭建必要的提前退休通道，既鼓励高级技能人员、高学历人员等延长退休年龄，又允许从事繁重体力劳动或者其他有害身体健康岗位的人员提前退休。
其二，推行相关配套政策，构建积极的老龄劳动力市场。日本政府具有丰富的构建积极老龄劳动力市场，帮助老年人提高专业技能，实现老年人再就业的实践经验。从整体上看，我国就业环境存在对高龄劳动者的年龄歧视，对老年人技能培训尚不充分，对老年人隔代抚育依赖度较高等问题。实践中，我国可借鉴日本经验，为高龄劳动者就业营造更好的就业环境。具体看：一是在《劳动法》《老年人权益保障法》中加强对高龄劳动者就业权益保护，抓住以高龄劳动者为主体的人口红利机会，削弱实施延迟退休政策对就业环境产生的不确定影响，以促进社会和谐发展。二是完善高龄劳动者就业保障政策，加强职业教育培训，以提升高龄劳动者技能水平。三是加大企业雇佣高龄劳动者的政策支持力度，考虑对相关企业给予财政补贴，提供税收优惠，以降低企业用工成本。
其三，建立经济补偿机制，提高居民延迟退休意愿。尽管长期来看，延迟退休对养老金给付和延长人口红利都有正面影响，但工作不一定是个人理性的最优选择，物质层面已经较为丰富的年轻人和老年人会更倾向于选择闲暇。因此，为了保证政策的顺利进行，我国可参考法国提高最低养老金领取标准的实践经验，在延迟退休政策推行时建立相应的经济补偿机制，提高老年人延迟退休年龄的意愿。其中，可采取的具体措施包括：适当降低职工的养老金缴费水平，一定程度提升延迟退休人群工资，增加延迟退休人群的养老金给付水平等。
1作者简介：陈骁 平安证券研究所绿色能源与前瞻性产业研究团队执行副总经理，前瞻性产业首席分析师
3张熠. 延迟退休年龄与养老保险收支余额:作用机制及政策效应[J]. 财经研究, 2011, 37(7): 4-16.
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8周鹏. 延迟退休、代际支持与中国的生育率[J]. 调研世界, 2017(2):5.
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